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Edijs K/shutterstock
Un rapport de la commission des lois, présenté fin octobre dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026, alerte sur la progression continue du nombre de contractuels dans la fonction publique.
Six ans après la loi de transformation du 6 août 2019, qui avait élargi leurs conditions de recrutement, leur présence atteint désormais un niveau inédit.
En 2023, les contractuels représentaient 23,3 % des effectifs publics – et même 25,6 % dans la territoriale. En douze ans, leur nombre est passé de 941 800 à 1 358 500 agents, soit une hausse de 44 %. À l’inverse, le nombre de fonctionnaires titulaires diminue légèrement (-0,7 %).
Pour la rapporteure, la députée socialiste Céline Thiébault-Martinez, la tendance est suffisamment marquée pour parler d’une transformation structurelle de l’emploi public : « L’augmentation tendancielle du nombre de contractuels constitue une caractéristique majeure de l’emploi public en France. (…) Ces évolutions sont susceptibles d’affecter la qualité du service public », écrit-elle.
Le rapport dresse un portrait précis de ces agents : près des trois quarts sont des femmes, souvent jeunes, et recrutées majoritairement en CDD de courte durée, parfois inférieurs à un an. Plus de 45 % appartiennent à la catégorie C, la plus faiblement rémunérée.
Cette montée en puissance s’explique largement par les difficultés de recrutement de titulaires et le manque d’attractivité des concours. Mais pour la députée, le recours accru au contrat ne constitue pas une réponse durable : il pallie temporairement les besoins sans traiter les causes profondes.
Au-delà du volume, le rapport pointe surtout les conséquences de cette évolution. Le taux de rotation des contractuels atteint 24,3 %, contre seulement 3,3 % chez les titulaires. Une instabilité coûteuse pour les employeurs publics : multiplication des recrutements, ruptures de continuité dans les équipes, pertes de compétences.
À cela s’ajoute un déficit de formation. Contrairement aux titulaires, souvent passés par des écoles de service public ou par des préparations aux concours, les contractuels ne bénéficient pas toujours d’un accompagnement structuré. Une lacune d’autant plus problématique que cette formation initiale transmet non seulement les compétences techniques, mais aussi les valeurs et les règles déontologiques propres à la fonction publique.
La cohabitation, au sein d’une même administration, d’agents exerçant des missions identiques mais soumis à des régimes différents de carrière et de rémunération pose également question. Le rapport y voit un risque pour la cohésion des équipes et un frein à la fidélisation des contractuels, qui peuvent nourrir un sentiment d’injustice.
Si rien ne change, les contractuels pourraient représenter 30 % des effectifs publics d’ici 2031. Pour éviter d’accentuer les fragilités déjà constatées, plusieurs pistes sont avancées :
- création de formations dédiées aux contractuels nouvellement recrutés ;
- transformation du contrat en réelle porte d’entrée vers la titularisation ;
- adaptation des concours afin de renforcer leur attractivité ;
- évaluation du coût réel de la contractualisation, incluant celui de la rotation des agents ;
- réflexion sur les cotisations employeurs et sur la création d’une ressource fiscale pour soutenir la CNRACL.
À l’heure où les collectivités et les administrations peinent à recruter, la contractualisation apparaît à la fois comme une réponse immédiate et comme un facteur de fragilité. Le rapport appelle à repenser le modèle d’emploi public afin d’éviter une précarisation progressive qui pourrait, à terme, peser lourdement sur la continuité et la qualité du service rendu aux citoyens.